文⊙林培杰
94年7月8日，環保署訴願委員會針對「新店安康一般事業廢棄物掩埋場」違反環境影響評估法事件，作成：環署訴字第0940048572號訴願決定。多數意見認為對於孫文妹等28人提起訴願部分，應予駁回。
然而前所未見的是，在這份訴願決定書作成時，有三位環保署訴願委員──李建良委員、廖述良委員及蔡秀卿委員，分別作成不同意見書。其中特別是李建良委員毫不諱言的指出：
「．．．以上違法之疑義，訴願人於所提補充理由書中一再論陳，又於言詞辯論時反覆指摘，部分委員亦向原處分機關代表多所垂問，足徵其乃系爭處分是否適法之關鍵問題。惟觀多數委員所通過之訴願決定書理由，對此竟未有隻字片語之交代，不僅存有訴願決定理由不備之程序瑕疵，且予人有迴護原處分機關之合理懷疑，更有失本署訴願委員會職司行政救濟及環境保護之職責。」
「．．．惟查上開理由，前者僅引述相關程序規定泛稱『無違法或不當』，既未針對訴願人之主張有所回應，復未本於職權表示法律上之見解，避重就輕，難服民怨。後者所陳乃審查通過後之其他程序，與系爭審查結論之適法性並無相干，以之作為駁回訴願之理由，顯失周妥。」
下文引自環署訴字第0940048572號—附李建良委員、李述良委員及蔡秀卿委員不同意見書
李建良委員針對安康掩埋場訴願案所提出之不同意見書
本件訴願案關於姜新立等14人部分，本席贊同多數委員意見，認應訴願不受理。惟對於孫文妹等28人(以下稱訴願人)部分，多數委員認為應予訴願駁回，本席欠難同意，爰就此提出不同意見入后：
按本件訴願人因環境影響評估法事件，不服台北縣政府(下稱原處分機關)90年8月21日北府環一字第303676號公告所為之處分。提起確認行政處分無效之訴訟，經台北高等行政法院裁定移送本署訴願審議。依訴願人於94年7月8日在本署進行言詞辯論所提之訴願補充理由書所載聲明：「一、原處分撤銷。二、程序費用由原處分機關負擔。」訴願人之請求已改為撤銷原處分，而非確認行政處分無效，先予指明。
次按環境影響評估法第7條第2項規定：「主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。」自此項規定觀之，可知環境影響評估之「審查結論」，在性質上，乃一獨立具有外部效力之單方行政行為，屬於一種行政處分。至於主管機關將審查結論予以「公告」，僅係使該審查結論(行政處分)對外發生效力之公示方法，本身並非行政處分。是故，本件訴願人不服原處分機關90年8月21日北府環一字第303676號公告所為之處分，其訴願程序標的應為「審查結論」，而非公告本身，亦即訴願人所得撤銷者，乃審查結論，而非「公告」。
訴願人主張原處分機關公告之審查結論違法不當，其主要理由略謂：
一、依環境影響評估法第8條第1項前段規定，第1階段環境影響評估認定開發行為對環境有重大影響之虞，即應繼續進行第2階段環境影響評估。惟本件開發行為，原處分機關僅以「台北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故為權宜計」為由，審查通過環評之行政處分，牴觸上開強制規定──本件環評程序被刻意省略第2階段程序。
二、系爭審查結論為：「一、有條件通過環境影響評估，並請就下列事項加以說明：(一)管理計畫。(二)交通評估。(三)承諾事項。(四)經費編列。(五)監測計畫。(六)監督小組規劃。二、請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」惟開發單位並未將「交通」及「營運管理計畫」送審，環評委員並未就「管理計畫」及「交通評估」予以審查，卻率而作成審查結論，且事後亦未依審查結論經全體委員書面確認同意，是系爭公告通過環境影響評估之行政處分，顯有明顯之重大瑕疵。
以上2項指摘，前者存有審查結論在實體上是否適法之疑義，後者涉及審查結論在程序上有無瑕疵，乃至於是否發生效力之問題。茲先論述後一問題，再辨析前一疑義。
一、關於審查結論有無程序瑕疵及是否發生效力之問題
關於審查結論有無程序瑕疵及是否發生效力之問題，應先探究者，乃審查結論所載：「請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」云云，在法律上之意義為何？其次才是本件補正意見「是否」送全體委員書面確認同意？揆諸上開審查結論之意旨，所謂「有條件通過環境影響評估」者，應指「就管理計畫等事項加以說明」及「依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意」2節。換言之，該審查結論設有實體上及程序上2項條件，必須此2條件皆屬成就，環境影響評估始予通過。退步言之，縱謂所稱「有條件通過環境影響評估」云者，僅針對「就管理計畫等事項加以說明」，而不及於「依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意」，審查結論仍應踐行後一程序，始生通過環評之效力。蓋審查結論既云：「請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，則依反面解釋之法理，在補正意見未送全體委員書面確認同意前，不得通過。茲因此項記載乃審查結論(行政處分)不可分割之部分，故補正意見若未送達全體委員書面確認同意，即不生環評通過之效力。
關於本件補正意見「是否」送全體委員書面確認同意乙節，經原處分機關代表於本件言詞辯論時所述：該審查結論作成後，經補正之意見曾以書面送請全體委員表示意見，但僅有兩名委員回覆同意，其餘13位委員均未回覆，乃依慣例，未回覆者，視為同意。又本案經監察院調查後，原處分機關曾再度以電話或當面向當時未回覆之8位委員詢問意見，其中1名表示不復記得曾有徵詢意見一事，1名表示不便表示意見，6名委員則同意。其餘5位縣政府主管之委員，則未詢問。
觀諸上情，本件補正意見未經送全體委員書面確認同意，至為灼然。原處分機關雖稱「依慣例，未回覆者，視為同意」，惟所謂「慣例」者，不知係指所有行政程序皆是如此，抑或僅是環評程序，還是專指本件補正意見之確認程序？又所謂之「慣例」究係如何形成？是否具有法之確信？以上問題均未獲釋明，自難執以作為本件補正意見業經送全體委員「書面確認同意」之憑據。況且，環境影響評估法第3條第1項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。．．．」同條第2項規定：「前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」核其立法旨趣，實因環境影響評估制度之所由設，旨在對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能之影響程序及範圍，進行事前調查、預測、分析及評定(環境影響評估法第4條第2款參照)，故特設兼納多數專家學者之委員會，作為審查之組織，藉以確保環評之專業性及公正性。本件環評委員會經多次會議後作成審查結論時，既慎重其事載明：「依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，原處分機關豈可便宜行事，以「未回覆者」代之以「書面確認同意」，置環境影響評估法特設專責組織，以利其獨立認事之法旨於不顧。
本件環評審查結論雖經原處分機關公告在案，而對外發生法律效果，惟因補正意見未經全體委員以書面確認同意，罹有程序上之瑕疵而不生內部效力，故屬應予撤銷之違法行政處分。
以上違法之疑義，訴願人於所提補充理由書中一再論陳，又於言詞辯論時反覆指摘，部分委員亦向原處分機關代表多所垂問，足徵其乃系爭處分是否適法之關鍵問題。惟觀多數委員所通過之訴願決定書理由，對此竟未有隻字片語之交代，不僅存有訴願決定理由不備之程序瑕疵，且予人有迴護原處分機關之合理懷疑，更有失本署訴願委員會職司行政救濟及環境保護之職責。
二、關於審查結論是否是否適法之問題
依環境影響評估法之規定，開發行為之環境影響評估程序，主要分為第1階段環境影響評估程序、第2階段環境影響評估程序及審查、追蹤考核程序等三者。第1階段環評程序之進行，由開發單位檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查(環境影響評估法第7條第1項)，，故第1階段環評僅是1種「書面審查」之內部作業程序。第2階段環評則有「開發單位公開陳列或揭示環評說明書」、「開發單位舉行公開說明會」、「有關單位或當地居民以書面提出意見」、「主管機關界定評估範疇」、「目的事業主管機關進行現址勘查」、「目的事業主管機關舉行公聽會」等程序。準此，第2階段環評屬於一種包含「資訊公開」、「實地調查」、「居民參與」及「機關參與」等要素之行政程序。衡諸環境影響評估法第4條第2款規定：「環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」之意旨，環境影響評估程序於第2階段始正式展開，至於第1階段僅具初步篩選之功能，其中並無環評程序機制之設計。
次按環境影響評估法第7條第3項規定：「前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」同法第8條第1項規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：．．．」對照此2項規定可知，開發行為應否進行第2階段環境影響評估，其關鍵在於開發行為是否「對環境有重大影響之虞」。換言之，第1階段之審查結論應就系爭開始行為是否對環境有重大影響之虞，以及是否應繼續進行第2階段環境影響評估二節，詳予斟酌，作出判斷，並敘明理由。惟遍觀系爭審查結論之內容，未見對此有任何評估、判斷及理由說明，不僅與行政程序法第96條第2款行政處分「應記載理由」之正當程序要求不符，且亦與上開環境影響評估法之規定意旨有所牴觸。至於原處分機關所稱：「台北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故為權宜計」云云，並未載入審查結論之中，自難認已善盡敘明理由之義務。況且，開發行為應否進行第2階段環境影響評估，繫乎其是否「對環境有重大影響之虞」，而非開發行為之「急迫性」。因此，縱使從寬認定其屬系爭審查結論之理由，亦不合環境影響評估法之規範意旨，仍屬違法。
對於本件訴願人所指摘之「本件環評程序被刻意省略第2階段程序」乙節，多數委員通過之訴願決定理由書中，分別以：「．．．查本案開發單位依環境影響評估法第7條提送之環境影響說明書，經原處分機關依同法第3條第5項規定所組成之環境影響評估[審查委員會，全體委員過半數出席，並經各出席委員依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查職權，做成『有條件通過環境影響評估』之審查結論，原處分機關爰依審查結論公告之，並無違法不當。」及「．．．惟查環境影響之判斷作為，係針對開發單位之開發行為為其審查之對象，本案於環境影響評估審查後，尚有待水土保馳計劃審查、區域計劃審查等其他行政機關之相關審查通過後，方准予進行開發行為，是本案之審查通過，亦不影響前述其他審查事項之成立。」予以指駁。惟查上開理由，前者僅引述相關程序規定泛稱「無違法或不當」，既未針對訴願人之主張有所回應，復未本於職權表示法律上之見解，避重就輕，難服民怨。後者所陳乃審查通過後之其他程序，與系爭審查結論之適法性並無相干，以之作為駁回訴願之理由，顯失周妥。
綜上所述，本件環評審查結論在程序上罹有瑕疵，在實體上於法未合，本應予以撤銷。惟多數意見未見及此，逕以訴願惟無理由予以駁回，認事用法難謂無誤，本席未敢贊同，爰提出部分不同意見書如上。
廖述良委員所提出之不同意見書
本件訴願關於姜新立等14人部分，本席贊同多數委員意見，認應訴願不受理。惟對於孫文妹等28人(以下稱訴願人)部分，多數委員認為應予訴願駁回，本席歉難同意，爰就此提出不同意見書如后：
本件環境影響評估法事件，原處分機關應依第2次審查會之審查結論所載：「請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」，重新將開發單位就審查委員意見補正之內容以書面送全體委員書面確認(即程序上之瑕疵先行補正)後，始生有條件通過環境影響評估之效力。
蔡秀卿委員所提出之不同意見書
本件訴願事件，應決定如下：
主文：原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。
理由：
一、環境影響評估說明書審查結論未具效力
本件90年3月15日環境影響評估說明書審查結論(即第2次審查會議)，，其決定為「有條件通過環境影響評估」，所稱「條件」，應指該審查結論中所載：「一、有條件通過環境影響評估，並請就下列事項加以說明」以外，亦包括「依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」。因此，必須依委員及各單位所列意見，逐一補正後，送請全體委員審查，以書面同意後，此審查結論，才發生效力。。倘若未經全體委員以書面同意，此審查結論則未發生效力。
經原處分機關於本件言詞辯論時陳述及嗣後本會再予確認，審查會有10名委員出席。5名委員缺席，經作成「有條件通過環境影響評估」結論後，雖經補正後再度以書面送請全體委員表示意見，但僅有兩名委員回覆同意，其餘13名均未回覆，乃依慣例，未回覆者，視為同意。惟本案經監察院調查後，於93年再度以電話或當面詢問當時未回覆之8位委員之意見，其中1名表示不記得，1名表示不便表示意見，6名委員則同意。至於其餘5位縣政府主管之委員，則未詢問。按環境影響評估之決定，係開發行為有無影響或如何影響人文、社會、自然環境之重大決定，並非開發行為以通過環境影響評估為原則，不通過為例外。惟原處分機關對於13名未回覆委員之意見，視為同意，逕行以同意通過環境影響評估處理，即屬可議。甚且，於監察院調查後，再度確認時，仍有2名棄權(既非同意，亦非不同意)，5名行政主管委員未為詢問，在處理程序上，均與審查結論所載「依委員(單位)意見補正後送請全體委員書面確認同意」之附加條件，並未符合。從而審查結論附加之條件既未成就，審查結論即未發生效力。
再者，縱令不論審查結論所附加之程序條件，而從環境影響評估程序之理念以觀，該審查結論亦難謂有效。質言之，環境影響評估之結論，審查委員係主要決定權者，全體委員之意見，應以書面為之並具簽名，始得確認委員意見之真實性及委員責任之明確化，從而僅以電話詢問或當面詢問之簡易程序，自難謂已踐行嚴謹之正當程序，自難以擔保委員專業判斷之正當性。因此，本件在審查結論形成程序上，難謂無重大明顯之瑕疵，審查結論之效力，自屬無效。
二、原處分違法，應予撤銷：前述審查結論既未發生效力或無效，則以該審查結論為基礎之原處分(台北縣政府90年8月21日北府環一字第303676號)，，自屬重大明顯之瑕疵之無效，應予撤銷。
再者，審查結論及公告，尤其是公告，其屬性為對人民發生法效果的行政處分，則依行政程序法第96條第2款規定，應記載詳細理由，始屬適法。雖同法第97條第4款規定，一般處分經公告者，得不記明理由，惟為本人所不採。蓋通過環境影響評估之公告，其屬性即便是一般處分，但對人民之健康、財產、環境等法益影響重大，應提供人民與公告機關或處分機關對等有效之攻擊防禦武器，較為合理，而記明理由，則是人民得與處分機關以對等立場進行攻擊防禦之有力武器，自難以省略。從而，原處分機關之慣例及本件審查結論及公告，均僅記載結論(即有條件通過環境影響評估)及附加條件，欠缺理由(即何以認定對環境並無影響或是只是輕微影響之理由，或是何以認定對環境無重大影響而不需進入第2階段評估之理由)，，亦屬理由不備，即屬未提供人民對等之攻擊防禦武器，其程序難謂正當，以不正當之程序形成之原處分，即難謂適法，應予撤銷。
本件開發案之環評審查程序，其荒謬離譜程度，令人瞠目結舌。然而更離譜的是，台北縣政府、環保署對於開發單位的種種違法事實，彷彿視而不見、聽而不聞。小百姓被資本家欺壓是向來的宿命，然而當政府與資本家聯手沆瀣一氣顛倒是非黑白，無辜的百姓究竟有冤要向何處訴？
在這三份訴願不同意見書當中，裡我們看到了有良心、有風骨的環評委員的操守與堅持。對照之下，其餘贊同多數意見通過的環評委員，我們不禁要慨嘆「士大夫之無恥，是謂國恥！」
下文引自環署訴字第0940048572號—附李建良委員、李述良委員及蔡秀卿委員不同意見書
李建良委員針對安康掩埋場訴願案所提出之不同意見書
本件訴願案關於姜新立等14人部分，本席贊同多數委員意見，認應訴願不受理。惟對於孫文妹等28人(以下稱訴願人)部分，多數委員認為應予訴願駁回，本席欠難同意，爰就此提出不同意見入后：
按本件訴願人因環境影響評估法事件，不服台北縣政府(下稱原處分機關)90年8月21日北府環一字第303676號公告所為之處分。提起確認行 政處分無效之訴訟，經台北高等行政法院裁定移送本署訴願審議。依訴願人於94年7月8日在本署進行言詞辯論所提之訴願補充理由書所載聲明：「一、原處分撤 銷。二、程序費用由原處分機關負擔。」訴願人之請求已改為撤銷原處分，而非確認行政處分無效，先予指明。
次按環境影響評估法第7條第2項規定：「主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單 位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。」自此項規定觀之，可知環境影響評估之「審查結論」，在性質上，乃一獨立具有外部效力之單方行政行為， 屬於一種行政處分。至於主管機關將審查結論予以「公告」，僅係使該審查結論(行政處分)對外發生效力之公示方法，本身並非行政處分。是故，本件訴願人不服 原處分機關90年8月21日北府環一字第303676號公告所為之處分，其訴願程序標的應為「審查結論」，而非公告本身，亦即訴願人所得撤銷者，乃審查結 論，而非「公告」。
訴願人主張原處分機關公告之審查結論違法不當，其主要理由略謂：
一、依環境影響評估法第8條第1項前段規定，第1階段環境影響評估認定開發行為對環境有重大影響之虞，即應繼續進行第2階段環境影響評估。惟本 件開發行為，原處分機關僅以「台北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故為權宜計」為由，審查通過環評之行政處分，牴觸上開強制規定──本件環評程序被刻意省 略第2階段程序。
二、系爭審查結論為：「一、有條件通過環境影響評估，並請就下列事項加以說明：(一)管理計畫。(二)交通評估。(三)承諾事項。(四)經費編 列。(五)監測計畫。(六)監督小組規劃。二、請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」惟開發單位並未將「交通」及「營運管理 計畫」送審，環評委員並未就「管理計畫」及「交通評估」予以審查，卻率而作成審查結論，且事後亦未依審查結論經全體委員書面確認同意，是系爭公告通過環境 影響評估之行政處分，顯有明顯之重大瑕疵。
以上2項指摘，前者存有審查結論在實體上是否適法之疑義，後者涉及審查結論在程序上有無瑕疵，乃至於是否發生效力之問題。茲先論述後一問題，再辨析前一疑義。
一、關於審查結論有無程序瑕疵及是否發生效力之問題
關於審查結論有無程序瑕疵及是否發生效力之問題，應先探究者，乃審查結論所載：「請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通 過。」云云，在法律上之意義為何？其次才是本件補正意見「是否」送全體委員書面確認同意？揆諸上開審查結論之意旨，所謂「有條件通過環境影響評估」者，應 指「就管理計畫等事項加以說明」及「依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意」2節。換言之，該審查結論設有實體上及程序上2項條件，必須此2條 件皆屬成就，環境影響評估始予通過。退步言之，縱謂所稱「有條件通過環境影響評估」云者，僅針對「就管理計畫等事項加以說明」，而不及於「依委員(單位) 意見補正後送全體委員書面確認同意」，審查結論仍應踐行後一程序，始生通過環評之效力。蓋審查結論既云：「請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認 同意後，始得通過」，則依反面解釋之法理，在補正意見未送全體委員書面確認同意前，不得通過。茲因此項記載乃審查結論(行政處分)不可分割之部分，故補正 意見若未送達全體委員書面確認同意，即不生環評通過之效力。
關於本件補正意見「是否」送全體委員書面確認同意乙節，經原處分機關代表於本件言詞辯論時所述：該審查結論作成後，經補正之意見曾以書面送請全 體委員表示意見，但僅有兩名委員回覆同意，其餘13位委員均未回覆，乃依慣例，未回覆者，視為同意。又本案經監察院調查後，原處分機關曾再度以電話或當面 向當時未回覆之8位委員詢問意見，其中1名表示不復記得曾有徵詢意見一事，1名表示不便表示意見，6名委員則同意。其餘5位縣政府主管之委員，則未詢問。
觀諸上情，本件補正意見未經送全體委員書面確認同意，至為灼然。原處分機關雖稱「依慣例，未回覆者，視為同意」，惟所謂「慣例」者，不知係指所 有行政程序皆是如此，抑或僅是環評程序，還是專指本件補正意見之確認程序？又所謂之「慣例」究係如何形成？是否具有法之確信？以上問題均未獲釋明，自難執 以作為本件補正意見業經送全體委員「書面確認同意」之憑據。況且，環境影響評估法第3條第1項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設 環境影響評估審查委員會。．．．」同條第2項規定：「前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目 的事業主管機關委員應迴避表決。」核其立法旨趣，實因環境影響評估制度之所由設，旨在對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能之影響程序 及範圍，進行事前調查、預測、分析及評定(環境影響評估法第4條第2款參照)，故特設兼納多數專家學者之委員會，作為審查之組織，藉以確保環評之專業性及 公正性。本件環評委員會經多次會議後作成審查結論時，既慎重其事載明：「依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，原處分機關豈可 便宜行事，以「未回覆者」代之以「書面確認同意」，置環境影響評估法特設專責組織，以利其獨立認事之法旨於不顧。
本件環評審查結論雖經原處分機關公告在案，而對外發生法律效果，惟因補正意見未經全體委員以書面確認同意，罹有程序上之瑕疵而不生內部效力，故屬應予撤銷之違法行政處分。
以上違法之疑義，訴願人於所提補充理由書中一再論陳，又於言詞辯論時反覆指摘，部分委員亦向原處分機關代表多所垂問，足徵其乃系爭處分是否適法 之關鍵問題。惟觀多數委員所通過之訴願決定書理由，對此竟未有隻字片語之交代，不僅存有訴願決定理由不備之程序瑕疵，且予人有迴護原處分機關之合理懷疑， 更有失本署訴願委員會職司行政救濟及環境保護之職責。
二、關於審查結論是否是否適法之問題
依環境影響評估法之規定，開發行為之環境影響評估程序，主要分為第1階段環境影響評估程序、第2階段環境影響評估程序及審查、追蹤考核程序等三 者。第1階段環評程序之進行，由開發單位檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查(環境影響評估法第7條第1 項)，，故第1階段環評僅是1種「書面審查」之內部作業程序。第2階段環評則有「開發單位公開陳列或揭示環評說明書」、「開發單位舉行公開說明會」、「有 關單位或當地居民以書面提出意見」、「主管機關界定評估範疇」、「目的事業主管機關進行現址勘查」、「目的事業主管機關舉行公聽會」等程序。準此，第2階 段環評屬於一種包含「資訊公開」、「實地調查」、「居民參與」及「機關參與」等要素之行政程序。衡諸環境影響評估法第4條第2款規定：「環境影響評估：指 開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評 定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」之意旨，環境影響評估程序於第2階段始正式展開，至於第1階段僅具初步篩選之功能，其中並無環評程序機制之設 計。
次按環境影響評估法第7條第3項規定：「前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」同法 第8條第1項規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：．．．」對照此2項規定可知， 開發行為應否進行第2階段環境影響評估，其關鍵在於開發行為是否「對環境有重大影響之虞」。換言之，第1階段之審查結論應就系爭開始行為是否對環境有重大 影響之虞，以及是否應繼續進行第2階段環境影響評估二節，詳予斟酌，作出判斷，並敘明理由。惟遍觀系爭審查結論之內容，未見對此有任何評估、判斷及理由說 明，不僅與行政程序法第96條第2款行政處分「應記載理由」之正當程序要求不符，且亦與上開環境影響評估法之規定意旨有所牴觸。至於原處分機關所稱：「台 北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故為權宜計」云云，並未載入審查結論之中，自難認已善盡敘明理由之義務。況且，開發行為應否進行第2階段環境影響評估， 繫乎其是否「對環境有重大影響之虞」，而非開發行為之「急迫性」。因此，縱使從寬認定其屬系爭審查結論之理由，亦不合環境影響評估法之規範意旨，仍屬違 法。
對於本件訴願人所指摘之「本件環評程序被刻意省略第2階段程序」乙節，多數委員通過之訴願決定理由書中，分別以：「．．．查本案開發單位依環境 影響評估法第7條提送之環境影響說明書，經原處分機關依同法第3條第5項規定所組成之環境影響評估[審查委員會，全體委員過半數出席，並經各出席委員依其 專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查職權，做成『有條件通過環境影響評估』之審查結論，原處分機關爰依審查結論公告之，並無違法不當。」及 「．．．惟查環境影響之判斷作為，係針對開發單位之開發行為為其審查之對象，本案於環境影響評估審查後，尚有待水土保馳計劃審查、區域計劃審查等其他行政 機關之相關審查通過後，方准予進行開發行為，是本案之審查通過，亦不影響前述其他審查事項之成立。」予以指駁。惟查上開理由，前者僅引述相關程序規定泛稱 「無違法或不當」，既未針對訴願人之主張有所回應，復未本於職權表示法律上之見解，避重就輕，難服民怨。後者所陳乃審查通過後之其他程序，與系爭審查結論 之適法性並無相干，以之作為駁回訴願之理由，顯失周妥。
綜上所述，本件環評審查結論在程序上罹有瑕疵，在實體上於法未合，本應予以撤銷。惟多數意見未見及此，逕以訴願惟無理由予以駁回，認事用法難謂無誤，本席未敢贊同，爰提出部分不同意見書如上。
廖述良委員所提出之不同意見書
本件訴願關於姜新立等14人部分，本席贊同多數委員意見，認應訴願不受理。惟對於孫文妹等28人(以下稱訴願人)部分，多數委員認為應予訴願駁回，本席歉難同意，爰就此提出不同意見書如后：
本件環境影響評估法事件，原處分機關應依第2次審查會之審查結論所載：「請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」， 重新將開發單位就審查委員意見補正之內容以書面送全體委員書面確認(即程序上之瑕疵先行補正)後，始生有條件通過環境影響評估之效力。
蔡秀卿委員所提出之不同意見書
本件訴願事件，應決定如下：
主文：原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。
理由：
一、環境影響評估說明書審查結論未具效力
本件90年3月15日環境影響評估說明書審查結論(即第2次審查會議)，，其決定為「有條件通過環境影響評估」，所稱「條件」，應指該審查結論 中所載：「一、有條件通過環境影響評估，並請就下列事項加以說明」以外，亦包括「依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」。因此， 必須依委員及各單位所列意見，逐一補正後，送請全體委員審查，以書面同意後，此審查結論，才發生效力。。倘若未經全體委員以書面同意，此審查結論則未發生 效力。
經原處分機關於本件言詞辯論時陳述及嗣後本會再予確認，審查會有10名委員出席。5名委員缺席，經作成「有條件通過環境影響評估」結論後，雖經 補正後再度以書面送請全體委員表示意見，但僅有兩名委員回覆同意，其餘13名均未回覆，乃依慣例，未回覆者，視為同意。惟本案經監察院調查後，於93年再 度以電話或當面詢問當時未回覆之8位委員之意見，其中1名表示不記得，1名表示不便表示意見，6名委員則同意。至於其餘5位縣政府主管之委員，則未詢問。 按環境影響評估之決定，係開發行為有無影響或如何影響人文、社會、自然環境之重大決定，並非開發行為以通過環境影響評估為原則，不通過為例外。惟原處分機 關對於13名未回覆委員之意見，視為同意，逕行以同意通過環境影響評估處理，即屬可議。甚且，於監察院調查後，再度確認時，仍有2名棄權(既非同意，亦非 不同意)，5名行政主管委員未為詢問，在處理程序上，均與審查結論所載「依委員(單位)意見補正後送請全體委員書面確認同意」之附加條件，並未符合。從而 審查結論附加之條件既未成就，審查結論即未發生效力。
再者，縱令不論審查結論所附加之程序條件，而從環境影響評估程序之理念以觀，該審查結論亦難謂有效。質言之，環境影響評估之結論，審查委員係主 要決定權者，全體委員之意見，應以書面為之並具簽名，始得確認委員意見之真實性及委員責任之明確化，從而僅以電話詢問或當面詢問之簡易程序，自難謂已踐行 嚴謹之正當程序，自難以擔保委員專業判斷之正當性。因此，本件在審查結論形成程序上，難謂無重大明顯之瑕疵，審查結論之效力，自屬無效。
二、原處分違法，應予撤銷：前述審查結論既未發生效力或無效，則以該審查結論為基礎之原處分(台北縣政府90年8月21日北府環一字第303676號)，，自屬重大明顯之瑕疵之無效，應予撤銷。
再者，審查結論及公告，尤其是公告，其屬性為對人民發生法效果的行政處分，則依行政程序法第96條第2款規定，應記載詳細理由，始屬適法。雖同 法第97條第4款規定，一般處分經公告者，得不記明理由，惟為本人所不採。蓋通過環境影響評估之公告，其屬性即便是一般處分，但對人民之健康、財產、環境 等法益影響重大，應提供人民與公告機關或處分機關對等有效之攻擊防禦武器，較為合理，而記明理由，則是人民得與處分機關以對等立場進行攻擊防禦之有力武 器，自難以省略。從而，原處分機關之慣例及本件審查結論及公告，均僅記載結論(即有條件通過環境影響評估)及附加條件，欠缺理由(即何以認定對環境並無影 響或是只是輕微影響之理由，或是何以認定對環境無重大影響而不需進入第2階段評估之理由)，，亦屬理由不備，即屬未提供人民對等之攻擊防禦武器，其程序難 謂正當，以不正當之程序形成之原處分，即難謂適法，應予撤銷。